本期看法
概览
l海南经济生长水平、基础设施建设、社会治理等方面虽已前进良多 ，但仍然无法知足建设高水平自由商业港的生长需要 ，亟需制度集成立异的理论指导和履历实践 。
l现阶段海南制度集成立异保存的问题及缘故原由包括：突破体制机制障碍、实验系统性重大集成立异的效果未几；整体性、协同性和联动性制度集成立异缺乏；下层单位的制度集成立异能力不高；“集成性”和“效果性”的审核不敷 。
l乐成实现政府流程再造和制度集成立异需要头脑层面、能力支持与体制机制包管层面和组织层面自上而下、自下而上以及横向和纵向的支持与协同 。
l海南的制度集成立异偏向需要掌握好“五个关系”：地方特色和天下影响的关系、上下联动和左右协同的关系、一枝独秀和百花齐放的关系、小步快跑和稳扎稳打的关系以及先行先试和危害防控的关系 。
一、小序
在各地自由商业试验区相继建设的配景下 ，制度刷新立异的速率和质量一直加速 ，从工业、税收、商业等政策突破到投资自由便当、跨境资金自由便当、职员自由收支等规则制订 ，区域间的竞争也日趋升级 。然而刷新只有举行时、没有完成时 ，面临重大多变的国际形势 ，我国加速构建以海内大循环为主体、海内国际双循环相互增进的新生长名堂 ，这需要更高水平的开放水平和越发成熟有用的制度系统 。
海南由于奇异的地理位置和经济特区自带的刷新基因成为建设自由商业港的首选之地 。从1988年建设的海南经济特区最先 ，海南敢为人先 ，推出多项“天下率先”的刷新政策 ，并坚持生态立省的原则科学生长 ，逐步形成具有海南特色、拥有较大增添潜力的现代工业系统 。以是海南是深化刷新、试验制度立异、推动双循环名堂、建设自由商业港的理想之地 。
海南在建设对标国际一流标准的自由商业港时 ，体制机制和制度障碍较为显着 。一方面 ，海南经济生长水平、基础设施建设、社会治理等方面虽然从建设经济特区以来前进良多 ，但仍然无法知足建设高水平自由商业港的市场、人才、制度、法制情形、营商情形的生长需要 。制度系统是种种生产要素群集并实现优异流动的主要基础 ，以是下好建设海南自由商业港的“先手棋”就是要完善体制机制等制度系统 。另一方面 ，建设中国特色自由商业港是新时代的一项主要战略使命 ，但履历要领还未几、基础积累还缺乏 ，我国40多年的刷新开放履历和自由商业试验区生长履历均未在建设云云高水平开放水平的自由商业港中举行实践磨练 。因此 ，海南自由商业港的制度系统建设任重道远 ，需要在投资、商业、金融、税收、人才、数据、运输往来、社会治理、法治包管和危害防控系统等多方面举行制度完善 。
由于海南现行的政策和体制机制从整体性、协同性、无邪性和效劳性上均无法抵达建设高水平自由商业港的要求 ，以是本文以“要把制度集成立异摆在突出位置”的要求为指引 ，聚焦制度集成立异的理论构建 ，实验修建行之有用、相宜海南自由商业港生长需要的制度集成立异机制 ，突破现行体制机制障碍 ，提出破解海南自由商业港制度集成立异难题的意见建议 。
二、海南制度集成立异的现状与问题
（一）海南制度集成立异现状概述
为建设具有较强国际竞争力、影响力、生长力的高水平中国特色自由商业港 ，海南已经围绕商业、投资、跨境资金、职员收支、运输往来自由便当和数据流动清静有序等方面制度集成立异制订行动计划和使命清单 。
图1 制度集成立异现状
海南省各省直部分、市县及中央驻琼单位以及重点园区凭证省委、省政府统一安排 ，制订实验制度集成立异详细计划 ，起劲谋划、大胆立异 ，推动形成了一大批质量较高的制度集成立异案例 。通过以制度集成立异助推刷新、力促生长、狠抓落实 ，海南自由商业港建设取得了显著治理效果 。
（二）现阶段海南制度集成立异保存的问题与缘故原由
海南以制度集成立异推进自由商业港建设取得了显著效果 ，但现阶段海南自由商业港制度集成立异仍然面临不少刷新难点 ，其保存问题和内在缘故原由主要有以下几个方面：
1.从深度上看 ，“真刀真枪、刀刃向内”突破体制机制障碍、实验系统性重大集成立异的效果还未几
从整体情形上看 ，一些立异主体求稳怕变、小富即安、小成即满；从详细案例来看 ，制度立异皮毛功夫的多、伤筋动骨的少；从下层实践来看 ，在体制机制上真正突破通例、突破障碍的重大制度集成立异效果还未几 。
通过对立异政策的整理和实地调研走访发明 ，部分地区和部分对制度集成立异的熟悉不深、明确不透 ，解放头脑、大胆立异不敷 ，保存畏难情绪、起劲性不高 。外部激励和个体内生动力的传导机制不敷 ，对立异实验主体的审核激励、评优评先、职务提升、容错纠错等包管机制缺乏 。下层单位和立异个体的内生动力的调动显着不敷 ，下层单位自动加入制度集成立异的起劲端还不高 。
2.从宽度上看 ，制度集成立异保存碎片化、条块化、简单化 ，整体性、协同性和联动性制度集成立异还缺乏
海南现在已宣布的制度立异案例中保存单打独斗、零敲碎打制度立异的现象 。究其缘故原由 ，简单的直线职能型组织结构缺乏以支持跨领域、跨部分、跨地区的联动集成立异 。现阶段制度集成立异案例无法体现出整体性、协调性和系统性的缘故原由之一是跨部分、跨地区、跨领域的相助不到位 。而直线职能型组织结构的上下级的向导关系在跨部分相助时容易爆发不配合、相互推诿等问题 。同时当部分内职员有调动时 ，对接速率、对接质量均会爆发影响 。再者制度集成立异的主体单位、主推职员的权力配比直接影响到集成立异速率、质量和效果 ，故而权责错位易爆发集成性较差、单打独斗、零敲碎打的制度立异 。
3.从广度上看 ，制度集成立异的实验主体漫衍不均、差别较大 ，下层单位的制度集成立异能力亟待提升
从已宣布的制度立异案例来看 ，省部单位多而市县单位少 ，园区制度集成立异的树模性不高 ，重点园区的制度集成立异的刷新树模性有待提升 。究其缘故原由 ，一是省直部分对下层市县和重点园区的授权不敷、“放管服”缺乏 ，导致下层单位制度集成立异“心有余而力缺乏”；二是省直部分借助于职能优势 ，对下层单位的制度立异保存垄断和虹吸效应；三是省直部分和下层单位之间制度集成立异的竞争意识过强 ，而相助意识较弱 ，有时接纳信息保密、不肯协同立异的征象 。
4.从效度上看 ，制度集成立异历程缺乏对社会和市场需求的精准掌握 ，过于重视“首创性”“立异性” ，而忽略对“集成性”“效果性”的审核
制度集成立异的现状是：一方面是立异效果和市场需求的错位 ，导致立异效果不是企业想要的 ，而企业想要的制度立异又无法支持的错位；另一方面是立异效果和总体要求的错位 ，有时由于下层单位忽略全省制度集成立异的目的妄想和统筹 ，导致下层制度立异单位无法深刻明确自有制度立异的目的与总目的间的关系、缺乏对立异制度间关联性的熟悉 ，相互协调、协同相助的错位 。
这类问题的主要缘故原由是由于信息不充分 。一方面临外相同不畅 ，另一方面组织内部相同未便 。另一个缘故原由是过于重视“首创性”“立异性” ，而忽略“集成性”“效果性”的制度集成立异审核制度 ，变相指导立异主体太过用力于制度立异的与众差别 ，而忽略其制度立异的集成性体现和实验效果 。
三、制度集成立异界说与乐成因素剖析
制度集成立异是自由商业港建设的焦点使命 ，引领海南自由商业港的建设偏向 。然而通过对海南制度集成立异生长现状、问题的剖析 ，其制度集成立异效果不佳、力度不深、树模性不强的深条理缘故原由是加入制度集成立异的主体对制度集成立异的明确熟悉有误差 。本文确定了现阶段制度集成立异的界说、动因、内在和乐成因素 ，逐步形成有逻辑、有要领、有实践支持的制度集成立异理论 。
（一）制度集成立异的界说
从制度集成立异的字面 ，可将其拆解为制度、制度立异、集成立异3个看法 。本文团结制度立异和集成立异提出建设海南自由商业港的制度集成立异的界说为：是以问题、需求、效果、质效为事情导向 ，聚焦最突出、最主要、最紧迫的群众、社会和市场主体需求 ，注重顶层制度设计 ，整合优势资源要素 ，突破体制机制障碍 ，实验跨领域、跨行业、跨部分、跨地区的系统性、整体性、协同性、穿透性制度立异的历程 。
关于该界说可以从以下几方面剖析和明确：
（1）制度集成立异内在是跨领域、跨行业、跨部分、跨地区的涉及体制机制的制度舷立异 。（2）制度集成立异的动力泉源是群众、社会和市场主体需求 ，既需要自上而下的顶层设计 ，也有赖于自下而上的下层实践 。（3）制度集成立异的实质是集成头脑下的制度立异要领的刷新 。（4）制度集成立异的特征是上下联动的系统性、左右协同的整体性、制度之间的协同性和效果质效的穿透性 。（5）制度集成立异的评价标准是完成顶层设计使命的效果和真正解决群众、社会和市场主体面临问题的质效 。
（二）制度集成立异的运作原理与乐成因素
我国政府流程再造与制度集成立异在目的上均承继以人为本、为民效劳、提高效率的头脑、在规模上均强调跨部分的系统性协作 ，在实验手段上均注重现代信息手艺的使用 。唯有在实验高度和力度上 ，制度集成立异比政府流程再造越发强调制度性的改变 ，也因而更具有顶层设计的高度和法治化、制度化的效果 。本文借鉴政府流程再造的头脑 ，融合制度性厘革的顶层设计理念 ，对制度集成立异举行周全剖析和思索 ，总结其乐成要害因素 ，绘制图2制度集成立异乐成因素鱼骨图 。
图2 制度集成立异乐成因素鱼骨图
第一层是头脑层面 ，以习近平新时代中国特色社会主义头脑为指引 ，以刷新舆论气氛营造为制度集成立异的土壤 。一方面 ，在焦点头脑的指引下 ，一是形成配合梦想意识 ，明确全民同梦；二是指导提升政府事情职员效劳意识 ，打造“以人民为中心”的效劳型团队 ，为效劳型政府的形成创立头脑基� �；三是明确并平衡上下级部分、同层级部分间营业指导、协同配合、竞争相助意识 。另一方面从社会层面增强舆论宣传指导 ，形成人人支持刷新、人人加入刷新、人人宣传刷新的优异社会气氛 ，做到群众拥护、企业赚钱、社会前进 。
第二层是能力支持与体制机制包管层面 。加入刷新立异职员的能力是确保制度集成立异取得实效的主要基础 。刷新立异者的专业、能力、视野泉源于理论知识培育、科学手艺训练和一连培训教育能力 。体制机制是确保制度集成立异顺遂实验的主要包管 ，主要包括评估机制、审核机制、激励机制、督察机制和容错纠错机制 。
第三层是组织支持层面包括组织授权和政府各部分的支持 。一方面 ，制度集成立异既需要自上而下的顶层设计 ，也需要自下而上的下层实践 ，两者缺一不可、相互增进 。中国已进入法治社会 ，每一项重大刷新立异都需要明确的执法依据 ，并获得上级部分的信托和授权 。另一方面 ，制度集成立异的要害是系统集成 ，需要跨地区、跨部分、跨行业、跨领域的穿透式刷新立异 。政府各部分的支持包括政府部分纵向支持和政府部分横向支持 。上下层级之间、横向部分之间需要充分交流与相同 ，在问题的识别与熟悉、立异的路径与模式、目的简直认与实现 ，需要在统一愿景基础上获得认同与支持 ，确保制度集成立异的最终乐成 。
四、海南自由商业港制度集成立异建议
（一）海南自由商业港制度集成立异偏向的建议
团结实践需要和制度集成立异原理 ，将海南制度集成立异偏向归纳为掌握好“五个关系” 。
1.掌握好地方特色和天下影响的关系
在中国特色自由商业港的建设之际 ，海南奇异的地理优势、政策优势以及旅游效劳工业优势在建设周全深化刷新开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消耗中心、国家重大战略效劳包管区都具有其奇异性 。而基于该特征所实验的制度集成立异案例和履历怎样形玉成国影响力 ，富厚和扩充我国深度刷新开放履历并推广天下 ，完成顶层制度设计中“有利于探索可复制可推广的履历”的使命是海南自由商业港制度立异设计者、实验者、加入者们配合思索的课题 。
2.掌握好上下联动和左右协同的关系
制度集成立异的特征在于整体性、系统性和集成性 ，体现在顶层设计的整体战略结构 ，加入部分的内部起劲相助、加入部分间的实时有用相同 ，以是在制度集成立异中处置惩罚好上下联念头制和左右协同关系就尤为主要 。集成立异历程是基于中央安排、部省联动、市县（区）执行而完成的 。以是在流程中怎样头脑稳固味、内在不曲解、目的不偏移、效果不打折是制度继续立异乐成的要害 ，也是上下联动的焦点头脑 。从流程设计到历程治理 ，上级指导和控制 ，下级反响和修正怎样做到实时、有用、通畅、实时的同步共建十分主要 。制度集成立异的焦点在于集成性 ，因此各项立异使命之间是关联的、整体的 ，以是推动差别部分和地区之间的左右协同尤为要害 。清晰的职责界线是左右协同的要害 。
3.掌握好一枝独秀和百花齐放的关系
海南自由商业港建设是一项重大的系统工程 ，可以说整体就是一项制度集成立异 。高起点高质量高标准建设海南自由商业港 ，既需要有单个部分、单个地区、单个领域的“小而美”的“微立异” ，也需要系统集成的制度立异 。海南自由商业港建设既起劲勉励敢于闯、敢于试、自主改的一枝独秀“独奏曲” ，也越发需要跨部分、跨地区、跨行业、跨领域统筹推进“交响乐”式的制度集成立异 。
制度集成立异的中国特色在于整体性、全局性、久远性、重大性目的的顶层设计 。顶层设计是凭证人民需要、现实需要、实践需要 ，将社会经济生长纪律和社会主义斗争目的阶段性统一 ，形成有理可循、有据可依的统筹妄想 。
4.掌握好小步快跑和稳扎稳打的关系
建设海南自由商业港不但仅是一项重大国家战略 ，也是主要地缘政治考量 ，每一项制度集成立异都有刷新的机缘期、窗口期、生耐久 ，海南自由商业港建设应牢牢捉住每一个生长机缘 ，在确保管得住的条件下迅速往前推进 。同时 ，从天下自由商业港生长履向来看 ，自由商业港建设是循序渐进的 。海南自由商业港建设不可能一蹴而就 ，不可要求海南在一两年内就有排山倒海的转变 ，海南自由商业港的建设必需是稳扎稳打、行稳致远 。海南在自己基础设施建设条件不完善、资源结构简单的情形下还需要更多的时间 ，而优越的地理位置、政策支持和建设自由商业试验区的乐成履历 ，海南凭证既定节奏的生长速率和稳扎稳打的生长质量下就能实现厥后居上、弯道超车 。
5.掌握好先行先试和危害防控的关系
制度集成立异 ，贵在敢为人先、先行先试 。海南自由商业港建设要掌握好刷新的窗口期、生长的机缘期 ，牢牢聚焦商业、投资、跨境资金、职员收支、运输往来自由便当和数据流动清静有序等方面的制度集成立异 ，对标天下最高开放形态和国际最新经贸规则 ，推动形成科学有用、高度开放、充满活力的制度安排 。
每一项制度集成立异既会带来显著的刷新效果 ，同时也陪同着潜在危害 。要确保“管得住才华放得开”的原则 ，对种种潜在的危害要做到精准识别、提前防控 ，坚决提防种种系统性和倾覆性危害 。同时 ，制度集成立异某种水平上也意味着“试错” ，只要是局部的、偶发的、可控的危害 ，也应提高对危害的容忍度、容纳度、顺应度 ，对制度集成立异历程中由于刷新履历缺乏而泛起的无心之错 ，可接纳容错纠错的方法予以容纳 ，从而为至心实意的刷新者撑腰 ，让实干者免去后顾之忧 。
（二）海南自由商业港制度集成立异流程要领的建议
制度集成立异的乐成不是一蹴而就 ，是以问题为触发、以理论为支持、以实践为指引 ，稳扎实打作育而成 。凭证本文提出制度集成立异界说、内在、动力、实质和评价标准 ，团结海南建设自由商业港的需求和总体目的 ，建议其立异流程要领如图3所示 。
图3 制度集成立异事情流程建议图
作者及单位：
董涛 伟易博
郭强 海南大学旅游学院
仲为国 伟易博
程升彦 海南大学旅游学院
邓晓 中国政法大学商学院
原文揭晓于《治理天下》2021年第五期 ，本篇内容较原文有删改 。
简报执笔：王涵宜
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